RR 1996 001

2. Gemäss § 43 Abs. 1 VRG beträgt die Frist zur Verwaltungsbeschwerde 20 Tage. § 7 Abs. 2 bestimmt, dass für die Einhaltung der Frist der Zeitpunkt der Einreichung bei der unzuständigen Behörde massgebend ist. Vorliegend ist aber entscheidend, dass den angefochtenen Verfügungen (...) eine Rechts- mittelbelehrung fehlt bzw. gestützt auf § 10 Abs. 3 PVO ein förmliches Rechtsmittel zu Unrecht (s. Ziff. II vorstehend) ausdrücklich versagt wurde. Fehlende Rechtsmittelbelehrungen können keine Rechtsmittelfrist aus lö- sen, weshalb vorliegend die Beschwerdefristen bei sämtlichen Eingaben des Beschwerdeführers gar nicht zu laufen begannen. (RRB, 23. Dezember 1996)

5. Gemeinden § 12 Abs. 2 GG; §§ 2 Abs.1 Ziff.1, 4, 5, 24 Abs. 2, 28 Abs. 2 e contrario, 40 Abs. 1 und 2, 41 Abs. 1, 43 Abs. 1.VRG – Akteneinsicht in Gemeinderatsproto- kolle. – Eintreten (E. I): Entscheid als Anfechtungsobjekt (E.1a); Gemein- derat als Verwaltungsbehörde (E 1b); Legitimation und aktuelles Interesse (E. 2a); Absehen vom Erfordernis des aktuellen praktischen Anfechtungsin- teresses (E. 2b); Frist- und Formvorschriften (E. 3). – Materielles (E. II): Voraussetzungen des Akteneinsichtsrechts (E. 1); Unterschied zwischen Pro- tokollen und Akten (E. 2); Berechtigtes Interesse (E. 3); Verhältnis zum Kollegialitätsprinzip (E. 4); Zusammenfassung (E. 5); Kosten (E. 6) Sachverhalt: A. Am 28. Februar 1995 haben A., B., C., D. und E. sowie 84 Mitunter- zeichnerinnen und Mitunterzeichner der Einwohnergemeindeversammlung eine Motion eingereicht betreffend Umzonung der GBP Nr. 710, im Erli, Steinhausen, und Abgabe des Grundstücks an einen gemeinnützigen Bau- träger im Baurecht. Der namens der Wohnbaugenossenschaft Steinhausen (im folgenden als «WBG» bezeichnet) eingereichte Vorstoss wurde an der Gemeindeversammlung vom 29. Juni 1995 auf Antrag des Gemeinderates nicht erheblich erklärt. B. Bereits im Verlauf des Monats Mai 1995 hatte C., Motionär und Vor- standsmitglied der WBG, Kenntnis davon erhalten, dass der Gemeindever- sammlung die Nichterheblicherklärung der Motion beantragt werden soll. C. wollte in der Folge wissen, wie der ablehnende Antrag des Gemeinderates zustande gekommen war. Zu diesem Zweck begehrte er Einsicht in die ent- sprechenden Protokolle des Gemeinderates. Dieses Begehren wurde zuerst am 23. Mai 1995 vom Gemeindeschreiber mündlich und sodann durch den Gemeinderat mit anfechtbarer Verfügung vom 30. Mai 1995 abgewiesen. Als Begründung für den ablehnenden Entscheid führte der Gemeinderat aus, 127

die gewünschte Akteneinsicht betreffe ein noch unerledigtes Geschäft. Ein- sicht in die fraglichen Protokolle könne deshalb erst nach Durchführung der Einwohnergemeindeversammlung vom 29. Juni 1995 gewährt werden. C. Gegen diesen Entscheid erhob C., im folgenden «Beschwerdeführer» genannt, am 16. Juni 1995 Beschwerde beim Regierungsrat sinngemäss mit den Anträgen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzu- stellen, dass ihm der Gemeinderat Steinhausen die Einsicht in die Ratspro- tokolle zu Unrecht verweigert habe. Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer im wesentlichen folgendes vor: Er habe sich anlässlich der Vorsprache beim Gemeindeschreiber auf § 12 Abs. 2 des Gemeindegesetzes berufen und sein berechtigtes Interesse durch die Tatsache umschrieben, dass er als Vorstandsmitglied der WBG auch im Auftrag des Vorstandes handle und er zu den Erstunterzeichnern der Mo- tion gehöre. Das Ziel der Einsichtnahme habe darin bestanden, die Mitglie- der der WBG anlässlich der Generalversammlung vom Mittwoch, 31. Mai 1995, über die Argumentationslage des Gemeinderates zu informieren und diesbezüglich die Marschrichtung für die Gemeindeversammlung vorzube- reiten. Sein Anspruch auf Akteneinsicht ergebe sich aufgrund seiner politi- schen Rechte als Bürger, da diese postulierte Einsicht Voraussetzung dafür gewesen wäre, an besagter Generalversammlung der Wohnbaugenossen- schaft gemeinsam mit den anwesenden Mitgliedern die argumentative Grundlage für die Gemeindeversammlung optimal abzuklären und vorzube- reiten. Der Gemeindeschreiber habe auftrags des Gemeinderates die Ein- sichtnahme mit der Begründung verweigert, das Geschäft müsse zuerst erle- digt sein; das heisse, erst nach der Gemeindeversammlung sei eine Einsicht möglich. Basis dieser Verweigerung sei nach Meinung des Gemeinderates die Gesetzesformulierung «... Akten erledigter Geschäfte stehen den Stimmberechtigten zur Einsicht offen...». Mit Schreiben vom 24. Mai 1995 habe er (der Beschwerdeführer) auf einer Wiedererwägung bestanden und moniert, das Wort «erledigt» beziehe sich im Gesetzestext auf Akten und nicht auf Protokolle der Gemeindebebörden. Der Gesetzestext unterscheide ausdrücklich zwischen Akten einerseits und Protokollen andererseits. Die Argumentation des Gemeinderates basiere auf einer unrichtigen grammati- kalischen Auslegung des Gesetzestextes. Im weiteren dürfte zu Diskussio- nen Anlass geben, welches der beiden konkurrierenden Interessen – auf der einen Seite das Interesse des Beschwerdeführers an der rechtzeitigen Infor- mation zur Ausübung eines demokratischen Rechts und auf der andern Sei- te das Geheimhaltungsinteresse des Gemeinderates – schwerer gewichtet werde. Das Gemeindegesetz regle in § 12 ausdrücklich das Akteneinsichts- recht. Seine Begründung erachte er als genügend, um glaubhaft ein berech- tigtes Interesse anzumelden. In casu würden auch keine persönlichen Inter- essen Dritter verletzt. Es dürfe angenommen werden, dass diese Protokolle weder als vertraulich noch als geheim klassiert worden seien. Die Diskussio- nen des Gemeinderates zur Motion, festgehalten in den Protokollen, hätten 128

schlussendlich zur Abfassung der Begründung und des Antrages des Ge- meinderates an die Gemeindeversammlung geführt. Die Begründung für diesen Antrag sei für die Öffentlichkeit bestimmt und erreiche jede Haushal- tung in der Gemeinde. Das Beharren auf Geheimhaltung zum Zeitpunkt, da das Begleitheft für die Gemeindeversammlung bereits in Druck gewesen sei, sei also nicht nachvollziehbar. Abschliessend räumt der Beschwerdeführer ein, dass der Beschwerdeentscheid im vorliegenden Fall keine Wirkung mehr entfalte. Trotzdem sei er an einer Überprüfung der Sachlage interes- siert, da das regierungsrätliche Urteil Richtliniencharakter in ähnlich gelager- ten Fällen erhalten werde. D. Mit Vernehmlassung vom 18. Juli 1995 beantragte der Gemeinderat Steinhausen, die Beschwerde sei abzuweisen. Zur Begründung wird im wesentlichen folgendes ausgeführt: Den Argu- mentationen des Beschwerdeführers könne sich der Gemeinderat absolut nicht anschliessen. Wie § 12 des Gemeindegesetzes aussage, stünden Proto- kolle der Gemeindebehörden und der Kommissionen sowie die Akten uner- ledigter (recte erledigter) Geschäfte den Stimmberechtigten zur Einsicht offen, wenn diese ein berechtigtes Interesse glaubhaft machen könnten und die Einsicht keine persönlichen Interessen Dritter verletze. Ausgenommen seien Protokolle oder Akten, die vertraulich oder geheim seien. Der Ge- meinderat sei der Auffassung, dass der Beschwerdeführer § 12 des Gemein- degesetzes falsch interpretiere. Protokolle zu einem pendenten Geschäft bil- deten nach gemeinderätlicher Auffassung ebenfalls Bestandteil dieser Akten. Paragraph 12 des Gemeindegesetzes unterscheide nicht explizit zwischen den Begriffen Akten und Protokollen. Beide Begriffe bildeten insgesamt das Aktendossier. C. sei es bei der beantragten Akteneinsicht darum gegangen, zu erfahren, welche konkreten Voten die einzelnen Gemeinderäte an den Sitzungen vom 6. März 1995 und 10. April 1995 abgegeben hätten. C. habe nach Meinung des Gemeinderates beabsichtigt, die verschiedenen protokol- lierten, persönlichen Stellungnahmen der einzelnen Ratsmitglieder der Ge- meindeversammlung vom 29. Juni 1995 bekanntzugeben, bzw. zu zitieren. Da der Gemeinderat sich als Kollegialbehörde betrachte, erachte er diese Akteneinsicht als absolut nicht gegeben, zumal die Begründungen des Ge- samtgemeinderates dem Beschwerdeführer zum Zeitpunkt der Einreichung dieser Beschwerde bereits bekannt gewesen seien. Der Gemeinderat sei auch der Auffassung, dass es unmöglich wäre, frei und offen über ein Ge- meindeversammlungsgeschäft im Rat zu beraten und zu argumentieren, wenn vor der Gemeindeversammlung die Detailberatung und die einzelnen Voten der verschiedenen Gemeinderäte zur Einsicht für jeden Interessierten frei wären. Dem Stimmbürger und der Stimmbürgerin sollte die Stellung- nahme des Gemeinderates zu einem Gemeindeversamlungsgeschäft minde- stens bis nach der Durchführung dieser Versammlung genügen. Für C. habe das Ziel der Einsichtnahme nach seinen Aussagen darin bestanden, die Ge- neralversammlung der WBG am 31. Mai 1995 zu informieren und dann auf- 129

grund der Argumentationslage des Gemeinderates die Marschrichtung durch den Vorstand der WBG für die Gemeindeversammlung vorzubereiten. Der Gemeinderat erachte diese Darstellung als eher unglaubwürdig. C. wisse genau, dass die Gemeindeversammlungsvorlage jeweils 14 Tage vor der Ge- meindeversammlung im Besitz aller Einwohnerinnen und Einwohner sei. Mit seiner Erfahrung hätte C. als Vorstandsmitglied der WBG die General- versammlung entsprechend terminlich ansetzen können, so dass jedes Mit- glied im Besitz der Vorlage gewesen wäre und die Argumentation des Ge- meinderates gekannt hätte. Die Motion sei nämlich bereits am 28. Februar 1995 eingereicht worden, und eine weitsichtige Terminierung durch den Vor- stand der WBG hätte möglich sein sollen. Da die Motion bereits am 28. Fe- bruar 1995 eingegangen sei, sei auch klar gewesen, dass sie gestützt auf § 80 des Gemeindegesetzes an der nächsten Gemeindeversammlung, d.h. am 29. Juni 1995 zu behandeln sei. Im weitern sei eine Vertretung des Vorstandes der WBG vor der Generalversammlung mündlich darüber informiert wor- den, dass der Gemeinderat die Nichterheblicherklärung beantragen werde. Bei dieser Unterredung seien den Vertretern der WBG auch die wesentlich- sten Argumente für diesen Entscheid eröffnet worden. Mit der Zustellung der Vorlage an alle Haushaltungen Mitte Juni 1995 habe der Vorstand zwei- fellos auch genügend Zeit gehabt, sich optimal für die Gemeindeversamm- lung vorbereiten zu können. Es sei nicht daran zu zweifeln, dass der auch auf kantonaler Ebene politisch äusserst engagierte Beschwerdeführer die ver- schiedenen Äusserungen der einzelnen Gemeinderäte primär für politische Zwecke habe verwenden wollen. Dies sei jedoch weder Sinn und Zweck einer Akteneinsicht und komme gleichzeitig einem Missbrauch von § 12 des Gemeindegesetzes gleich. E. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels hielten die Parteien an ihren Begehren und im wesentlichen auch an ihren Begründungen fest. Auf die entsprechenden Ausführungen ist – soweit erforderlich – in den Erwä- gungen einzugehen. Erwägungen: I.

1. a) Gemäss § 40 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwal- tungssachen vom 1. April 1976 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; BGS 162.1) können mit der Verwaltungsbeschwerde alle Entscheide unterer Ver- waltungsbehörden angefochten werden, sofern die Weiterzugsmöglichkeit nicht durch besondere Vorschrift ausdrücklich ausgeschlossen ist. Als Ent- scheide im Sinne dieser Bestimmung gelten Anordnungen und Feststellun- gen der dem Verwaltungsrechtspflegegesetz unterstellten Behörden mit ho- heitlicher Wirkung sowie Urteile des Verwaltungsgerichts (vgl. § 4 VRG). Nach § 2 Abs. 2 Ziff. 1 VRG sind dem Verwaltungsrechtspflegegesetz unter anderem auch die Verwaltungsbehörden der Gemeinden unterstellt. 130

b) Der Gemeinderat Steinhausen ist eine Verwaltungsbehörde der Ein- wohnergemeinde Steinhausen. Er gilt deshalb als Verwaltungsbehörde im Sinne von § 2 Abs. 1 Ziff. 1 VRG. Mit dem angefochtenen Entscheid wurde verbindlich über das Begehren des Beschwerdeführers um Einsicht in die Ratsprotokolle entschieden. Damit ist eine behördliche Anordnung bzw. Feststellung mit hoheitlicher Wirkung ergangen. Die Beschwerde richtet sich folglich gegen einen Entscheid im Sinne von § 4 VRG. Ein Ausschluss der Weiterzugsmöglichkeit liegt ferner nicht vor. Die vom Beschwerdeführer ge- troffene Rechtsvorkehr erweist sich somit als grundsätzlich zulässig.

2. a) Nach § 41 Abs. 1 VRG ist zur Erhebung der Verwaltungsbeschwerde berechtigt, wer durch einen Entscheid in seiner Rechtsstellung betroffen ist. Beschwerdelegitimiert ist danach, wer durch den Entscheid in höherem Mass als ein beliebiger Dritter oder die Allgemeinheit berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat; das schutzwürdige Interesse besteht dabei im praktischen Nutzen, der mit er- folgreicher Beschwerde erzielt werden könnte (vgl. GVP 1977/78, S. 175 ff. mit Hinweisen). Dieses Rechtsschutzinteresse hat grundsätzlich aktuell zu sein (vgl. Marco Weiss, Verfahren der Verwaltungsrechtspflege im Kanton Zug, Diss. Zürich, S. 93).

b) Indem der Beschwerdeführer beim Gemeinderat Steinhausen um Ak- teneinsicht nachsuchte, kam ihm gestützt auf § 5 VRG im vorinstanzlichen Verfahren Parteistellung zu. In dieser Eigenschaft wird der Beschwerdefüh- rer durch den angefochtenen Entscheid zweifellos berührt. Ebenso ist ihm grundsätzlich ein Interesse an dessen Aufhebung zuzugestehen. Die Be- schwerde hat allerdings insofern keine aktuelle praktische Bedeutung mehr, als das vom Beschwerdeführer für die Akteneinsicht im konkreten Fall gel- tend gemachte Interesse dahingefallen ist. Damit fehlt es an einem aktuellen Anfechtungsinteresse. Vom Erfordernis des aktuellen praktischen Anfech- tungsinteresses ist jedoch ausnahmsweise dann abzusehen, wenn sich das gerügte behördliche Verhalten jederzeit wiederholen könnte, an der Beant- wortung der aufgeworfenen Fragen wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige Über- prüfung durch die Beschwerdeinstanz im Einzelfall kaum je möglich wäre (vgl. BGE 120 Ia 166 f. E. Ia; BGE 118 Ia 493 f. E. 3a; ZBI 1/1992, S. 43; Weiss, a.a.O., S. 93; alle je mit Hinweisen). Dies trifft vorliegend zu. Die Le- gitimation des Beschwerdeführers nach § 41 Abs. 1 VRG ist unter diesen Umständen zu bejahen.

3. Die Beschwerde erweist sich ausserdem als frist- und formgerecht: Nach § 43 Abs. 1 VRG beträgt die Beschwerdefrist 20 Tage. Der angefochte- ne Entscheid erging am 30. Mai 1995. Er konnte dem Beschwerdeführer des- halb frühestens am 31. Mai 1995 zugehen. Die Beschwerdefrist begann dem- zufolge frühestens am 1. Juni 1995 zu laufen und endigte nicht vor dem 20. Juni 1995. Mit Eingabe am 16. Juni 1995 bei der Staatskanzlei wurde die Be- 131

schwerdeschrift folglich rechtzeitig eingereicht. Adressat der Beschwerde- schrift ist der Regierungsrat; damit erweist sich die Beschwerde auch als an die zuständige Instanz gerichtet (vgl. § 40 Abs. 2 VRG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. II.

1. a) Nach § 12 Abs. 2 des Gesetzes über die Organisation und die Verwal- tung der Gemeinden vom 4. September 1980 (Gemeindegesetz, GG; BGS 171.1) stehen die Protokolle der Gemeindebehörden und der Kommissionen sowie die Akten erledigter Geschäfte den Stimmberechtigten zur Einsicht offen, wenn diese ein berechtigtes Interesse daran glaubhaft machen und die Einsicht keine persönlichen Interessen Dritter verletzt. Ausgenommen sind Protokolle oder Akten, die vertraulich oder geheim sind (Satz 2). Im regie- rungsrätlichen Bericht und Antrag an den Kantonsrat vom 12. Januar 1979 (Kantonsratsvorlage Nr. 4263) wird dazu folgendes ausgeführt: Die Öffent- lichkeit der Protokolle sowie der übrigen Gemeindeverwaltung müsse ge- währleistet sein. Öffentlichkeit bedeute, dass jeder Stimmberechtigte in die entsprechenden Protokolle und Akten Einsicht nehmen könne. Bei den Pro- tokollen und Akten der Gemeindebehörden und -kommissionen sei diese Öffentlichkeit allerdings insofern zu beschränken, als das Einsichtsrecht einem Stimmberechtigten nur dann zustehe, wenn er ein Interesse daran glaubhaft mache. Eine weitere Einschränkung der Öffentlichkeit der Verwal- tung bestehe darin, dass auf berechtigte persönliche Interessen Dritter im Sinne des Persönlichkeitsschutzes Rücksicht zu nehmen sei. Solche Interes- sen bestünden insbesondere auch in Fürsorgefällen. Ausgenommen seien ferner Protokolle oder Akten, die vertraulichen oder geheimen Charakter hätten. Werde einem Stimmberechtigten die Einsicht in ein Protokoll oder Aktenstück verwehrt, so könne er entsprechende verwaltungsrechtliche Be- schwerde führen. Am 30. Juni 1987 hielt die Direktion des Innern im Rah- men eines Kreisschreibens an alle Gemeinden zur vorliegenden Bestim- mung unter anderem folgendes fest (vgl. GVP 1987/88, S. 179 f.): Protokolle der Gemeindeversammlung und des Grossen Gemeinderates seien für die Stimmberechtigten unbeschränkt öffentlich. Ein beschränktes Einsichtsrecht bestehe bezüglich der Protokolle der Gemeindebehörden und der Kommis- sionen sowie der Akten erledigter Geschäfte. Die Protokolle stünden grundsätzlich zur Einsicht offen, Akten (Korrespondenzen usw.) jedoch nur, wenn das betreffende Geschäft erledigt sei. Kein Einsichtsrecht bestehe indessen, wenn die Protokolle oder Akten vertraulich oder geheim seien. Die Behörden befänden im konkreten Einzelfall darüber, was vertraulich oder geheim sei. Ihre Verfügung könne auf dem Beschwerdeweg weitergezo- gen werden. Desgleichen bestehe kein Einsichtsrecht, wenn durch die Ein- sichtnahme persönliche Interessen Dritter verletzt werden könnten. Auch darüber befinde die Behörde im Einzelfall mit der erwähnten Beschwerde- 132

möglichkeit. Einsicht verlangen könne nur, wer ein berechtigtes Interesse daran glaubhaft mache. Das Interesse müsse nicht bewiesen, sondern nur glaubhaft gemacht werden. Es müsse jedoch ein berechtigtes Interesse sein. Reine Neugier sei kein Grund zur Einsichtnahme. Grenzfälle könne es im Bereich des politischen Interesses geben (z.B. Informationsbeschaffung für die Ausübung politischer Rechte wie des Interpellations- oder Motions- rechts). Auch hierüber befinde die Behörde im konkreten Einzelfall mit Beschwerdemöglichkeit des Betroffenen. Dies seien generelle Regeln. Die Behörde müsse im konkreten Einzelfall über das anbegehrte Akteneinsichts- recht befinden, insbesondere die notwendigen Abwägungen mit Bezug auf die Vertraulichkeit oder Geheimhaltung der Akten, die Verletzung von Dritt- interessen und die Glaubhaftmachung eines berechtigten Interesses vor- nehmen. Wo keine schwerwiegenden Gründe dagegen sprächen, solle das Akteneinsichtsrecht des Stimmberechtigten eher grosszügig gehandhabt werden.

b) Angesichts der vorstehenden Ausführungen ist dem Protokoll- bzw. Akteneinsichtsrecht der Stimmberechtigten ein grosser Stellenwert einzu- räumen. Es lässt sich ferner daraus ableiten, dass die Stimmberechtigten grundsätzlich einen Anspruch auf Einsicht in die Protokolle der Gemeinde- behörden haben. Einer bzw. einem Stimmberechtigten darf mit andern Wor- ten die Protokolleinsicht nur verweigert werden, wenn der Einsicht die in § 12 Abs. 2 GG verankerten gesetzlichen Einschränkungen entgegenstehen. Dabei ist im Zweifelsfall zugunsten des Einsichtsrechts zu entscheiden.

c) Der Beschwerdeführer war zur Zeit seines Protokolleinsichtsbegehrens unbestrittenermassen in der Einwohnergemeinde Steinhausen stimmbe- rechtigt. Die fraglichen Protokolle waren ferner weder geheim noch vertrau- lich. Überdies bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass durch die Pro- tokolleinsicht persönliche Interessen Dritter hätten verletzt werden können. Unter diesen Umständen hätte dem Beschwerdeführer die verlangte Ein- sicht in die Protokolle des Gemeinderates gewährt werden müssen, voraus- gesetzt der Beschwerdeführer habe ein berechtigtes Interesse an der Einsicht glaubhaft gemacht.

2. a) Der Gemeinderat wendet dagegen ein, Ratsprotokolle bildeten Be- standteil der Akten im Sinne von § 12 Abs. 2 GG. Als solche stünden sie den Stimmberechtigten deshalb erst zur Einsicht offen, wenn das zugrundelie- gende Geschäft erledigt sei.

b) Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinns und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständli- 133

chen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, unter anderem dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. (Vgl. zum Ganzen: BGE 121 V 24 E. 4a mit Hinweisen).

c) In § 12 Abs. 2 GG wird durch den Einschub des Wortes «sowie» zwi- schen den «Protokollen der Gemeindebehörden und der Kommissionen» ei- nerseits und den «Akten» anderseits eine klare Trennung herbeigeführt. Damit wird – entgegen der Auffassung des Gemeinderates – bewirkt, dass sich der Begriff «erledigte Geschäfte» ausschliesslich auf das Wort «Akten» bezieht, und nicht auch auf den Textteil «Protokolle der Gemeindebehörden und der Kommissionen». Die Auslegung nach dem Wortlaut führt somit zum Schluss, dass für die Gewährung der Protokolleinsicht nicht vorausge- setzt wird, dass die den Protokollen zugrundeliegenden Geschäfte abge- schlossen sind.

d) Für ein Abweichen von diesem eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut bestehen keine triftigen Gründe. Weder aus dem Grund und Zweck von § 12 Abs. 2 GG noch aus dessen Entstehungsgeschichte müsste auf eine abweichende Auslegung geschlossen werden. Im Gegenteil wird auch im vorstehend unter Ziff. II/1 Bst. a erwähnten Kreisschreiben der Di- rektion des Innern deutlich zwischen Protokollen einerseits und Akten erle- digter Geschäfte anderseits unterschieden (vgl. GVP 1987/88, S. 179). Unter diesen Umständen findet die vom Gemeinderat vertretene Auffassung, Ein- sicht in Protokolle könne erst dann genommen werden, wenn das zugrunde- liegende Geschäft erledigt sei, keine Stütze im Gesetz.

3. a) Der Beschwerdeführer hatte unbestrittenermassen ein Interesse an der Protokolleinsicht glaubhaft gemacht. Der Gemeinderat stellt jedoch in Abrede, dass es sich dabei um ein berechtigtes Interesse gehandelt habe. Die WBG hätte mittels geeigneter Vorkehren über die an der Gemeindever- sammlung einzuschlagende Vorgehensweise auch ohne Protokolleinsicht beschliessen können. Dem Beschwerdeführer werden ferner politische Moti- ve unterstellt, die nach Auffassung des Gemeinderates die Einsicht in die Ratsprotokolle nicht rechtfertigten.

b) Angesichts des grossen Stellenwertes, welcher dem Einsichtsrecht der Stimmberechtigten in die Protokolle und Akten der Gemeindebehörden zuerkannt wird, dürfen an die Berechtigung der Interessen keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden. Der Beschwerdeführer wurde vom protokol- lierten Geschäft als Motionär und als Vorstandsmitglied der WBG betroffen. Folglich musste er naturgemäss ein erhöhtes Interesse an der Angelegenheit haben, das beispielsweise auch grösser war, als dasjenige einer bzw. eines gewöhnlichen Stimmberechtigten. Die Einsichtnahme erscheint unter diesen 134

Umständen als gerechtfertigt; sie diente jedenfalls nicht der blossen Befrie- digung der Neugier. In diesem Zusammenhang fällt in Betracht, dass das Einsichtsrecht der Stimmberechtigten in die Protokolle und Akten der Ge- meindebehörden nicht zuletzt auch der demokratischen Kontrolle über die gemeindlichen Institutionen und einer stärkeren Transparenz der demokrati- schen Willensbildung dient. Das berechtigte Interesse an der Protokoll- bzw. Akteneinsicht der Stimmberechtigten kann deshalb – entgegen der Auffas- sung des Gemeinderates – durchaus auch ein politisches sein (vgl. hierzu GVP 1987/88, S. 180 sowie das Votum von Regierungsrat Andreas Iten an der ersten Sitzung der vorberatenden Kommission vom 6. März 1979). Unter diesen Umständen muss dem Beschwerdeführer in dessen Eigenschaft als Motionär und Vorstandsmitglied der WBG ein berechtigtes Interesse an der Protokolleinsicht zugestanden werden. Dass der Beschwerdeführer die aus den Protokollen ersichtlichen Informationen – wie der Gemeinderat behaup- tet – auch anderweitig hätte beschaffen können oder bei anderweitiger Dis- position der WBG-Generalversammlung gar nicht benötigt hätte, ist für die Beantwortung der vorliegenden Frage nicht von Belang. Für die Protokoll- einsicht wird denn auch nicht vorausgesetzt, dass die Stimmberechtigten al- les vorkehren, um nicht in die Protokolle einsehen zu müssen.

4. a) Der Gemeinderat vertritt schliesslich die Auffassung, eine grosszügi- ge Gewährung der Einsicht in die Protokolle des Gemeinderates lasse sich mit dem Kollegialitätsprinzip nicht vereinbaren.

b) Wie bereits vorstehend unter Ziff. II/1 ausgeführt, geniesst das Ein- sichtsrecht der Stimmberechtigten in die Protokolle und Akten der Gemein- debehörden einen grossen Stellenwert. Dieser Bedeutung war sich auch der seinerzeitige Gesetzgeber bewusst. Er hat trotz Widerstand verschiedener Gemeinderäte im Vernehmlassungsverfahren an einem weitgehenden Pro- tokoll- bzw. Akteneinsichtsrecht zugunsten der Stimmberechtigten festge- halten. Damit hat er aber gleichzeitig auch das Interesse der Stimmberech- tigten an der demokratischen Kontrolle über die Gemeindebehörden und an einer transparenteren demokratischen Willensbildung stärker gewichtet als das Kollegialitätsprinzip. Eine Beeinträchtigung des Kollegialitätsprinzipes durch die Ausübung des Protokoll- bzw. Akteneinsichtsrechts seitens der Stimmberechtigten muss somit in Kauf genommen werden.

5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer zur Zeit seines Protokolleinsichtsbegehrens in der Einwohnergemeinde Steinhausen stimmberechtigt war. In seiner Eigenschaft als Motionär und als Vorstands- mitglied der WBG ist ihm ein berechtigtes Interesse an der Protokolleinsicht zuzubilligen. Der Beschwerdeführer hat dieses Interesse ausreichend glaub- haft gemacht. Die fraglichen Protokolle waren ferner weder geheim noch vertraulich. Überdies bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass durch die Protokolleinsicht persönliche Interessen Dritter hätten verletzt werden können. Unter diesen Umständen hat der Gemeinderat von Steinhausen 135

dem Beschwerdeführer die Einsicht in die fraglichen Ratsprotokolle zu Un- recht verweigert. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen.

6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind Kosten nur zu erheben, wenn das beteiligte Gemeinwesen am Verfahren wirtschaftlich interessiert ist oder zum Verfahren durch einen groben Verfahrensmangel oder durch eine offen- bare Rechtsverletzung Anlass gegeben hat (vgl. § 24 Abs. 2 VRG). Vorlie- gend ist jedoch weder das eine noch das andere der Fall. Auf die Erhebung von Kosten ist deshalb zu verzichten. Weil die Vorinstanz weder einen Ver- fahrensfehler noch eine offenbare Rechtsverletzung begangen hat, ist auch keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. § 28 Abs. 2 Ziff. 2 VRG e con- trario). (RRB, 9. Januar 1996) §§ 17 Abs. 1, 79, 132 Abs. 1 GG; §§ 23 Abs. 1 Ziff. 3, 24 Abs. 2, 28 Abs. 2, 44, 49 VRG; § 7 V über die Kosten im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vom

30. August 1977 (BGS 162.12).– Zutritt von Stimmberechtigten zur Kirchge- meindeversammlung. – Eintreten (E. I): Kreditbeschluss der Kirchgemein- deversammlung als Anfechtungsobjekt; Frist und Legitimation. Materielles (E. II): Gerügte Rechtsverletzungen (E. 1); Zugänglichkeit des Versamm- lungsraumes; die entsprechende Rüge der Beschwerdeführer ist vorliegend nicht verspätet (E. 2a); Um den Anspruch auf unverfälschte Willensbildung zu gewährleisten, muss eine Gemeindeversammlung stets ohne weiteres zu- gänglich sein (E. 2b); Keine Prüfung der übrigen gerügten Mängel (E. 3); Zusammenfassung (E. 4); Kosten und Parteientschädigungen (E. III) Sachverhalt: A. Am 13. Dezember 1995 fand im Pfarreiheim eine Gemeindeversamm- lung der katholischen Kirchgemeinde X. statt. Diese behandelte unter Trak- tandum Nr. 6 den Antrag des Kirchenrates, zu Lasten der Investitionsrech- nung einen Kredit von Fr. 1154000.– für den Neubau des Pfarrhauses zu bewilligen und den Kirchenrat mit dem Vollzug dieses Beschlusses zu beauf- tragen. Nach erfolgter Beratung hiess die Versammlung in einer ersten Ab- stimmung einen Antrag auf geheime Abstimmung gut. In dieser geheimen Abstimmung wurde der Antrag des Kirchenrates mit 93 zu 91 ohne Stimm- enthaltung gutgeheissen. B. Gegen diesen Beschluss erhoben P.R. und 12 Mitbeteiligte (im folgen- den «Beschwerdeführende» genannt) am 20. Dezember 1995 Beschwerde beim Regierungsrat sinngemäss mit dem Antrag, den angefochtenen Be- schluss aufzuheben. Zur Begründung bringen die Beschwerdeführenden im wesentlichen fol- gendes vor: Der «hauchdünne Entscheid» habe sie motiviert, gegen den an- 136